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唐志良
自改革开放以来，我们面临着一种无法回避的现实：城乡差距越来越明显，城乡二元经济结构成为我国难以破解的瓶颈。随着经济全球化的深入推进，竞争与合作将由国内市场全面扩展到国际市场，在这种新的外在经济环境之下，这一瓶颈的存在将直接影响和制约我国整体产业结构的调整和综合国力的提升。因此，大力发展县域经济，突破这一瓶颈的制约，已成为我国经济今后进一步发展的关键所在。
在我国县域当中，中小企业占主导地位，它们在工业强县过程中起着关键性的作用，国务院发展研究中心副主任陈锡文也十分强调：发展县域经济，一定要和发展中小企业紧密结合在一起。然而，我国县域中的中小企业（特别在我国广大的中西部县域中），一般是处于“村村点火，户户冒烟”的分散状态，使得它们的关键性作用很难有效发挥。在这种一盘散沙的状态下，各县域内的中小企业在激烈的市场竞争中往往处于劣势，对外，无法与实力强的大中型企业竞争；对内，各中小企业之间不仅缺乏有效的合作和竞争，而且，资源浪费严重，往往还容易产生由于过度竞争所致的“柠檬市场”。因此，需要一种有效的经济组织，能把县域内的中小企业纳入其中，在这种经济组织框架之内，各中小企业之间不仅能进行理性有序的合作与竞争，激发创新意识，而且在整体上改变以往的分散状态，形成板块经济、规模经济，从而能以较强的整体竞争力参与市场经济活动之中。这种经济组织就是中小企业集群。
企业集群作为一种新型的经济组织，它也是建立在诚信、分工合作与竞争等制度性因素的基础之上的，它能为经济提供一种激励约束结构，随着该结构的优化演进，它能不断地推动县域经济的发展。如：促进县域工业化的发展，优化县域产业结构；通过区域品牌的形成和辐射，迅速占领和扩大市场；通过区域的集聚和整合，提升和强化区域经济的外部性；通过推进城镇化进程，提高农业生产率。
自从上个世纪90年代中期以来，很多国家的地方政府就在总结国际经验的基础上，都把公共政策的重点转向了促进中小企业集群的培育、发展和升级，其核心就是试图通过区域治理，努力把增强本地区生产系统的内在资源和利用有效外部资源相结合起来，提升地区经济系统的整体竞争力。联合国工业发展组织（UNIDO）、经济合作与发展组织（OECD）等国际机构也在力图推动企业集群战略和政策在第三世界地方公共政策中的实践。那么，在我国县域内推动企业集群的发展过程当中，政府应该承担什么样的角色呢？
企业集群的形成从其本质上来说，应该是自发性的，这也就如哈耶克所说的是一种自发秩序的扩展。但是，由于我国正处在由计划经济向市场经济转变的过程中，在县域内，市场经济还很不完善，表现在市场秩序混乱，假冒伪劣产品横行，诚信缺失，竞争与合作意识不强，企业家和企业家精神缺失，等等。因此，在这样客观的市场环境条件下，在企业集群发展的初期，政府的介入是十分必要的，而且也很关键，但要注意把握政府介入的程度，或者说，是要对政府进行角色定位，界定好政府与市场的边界，防止政府错位、越位和缺位的情况出现。但在现实当中，准确定位政府，清晰地界定政府和市场的边界是不可能的，不过我们可以确立一些基本原则，即“政府做市场做不了和不愿做的事情”，”政府尊重和维护市场的基本效率”，等等。在这些基本原则指导下，政府作用的主要方向应是在宏观上对企业集群的发展进行规划和引导，并为其创造有效率的市场环境，至于发展什么、如何发展，则由企业自己去做。因此，政府的作用主要可以从以下几个方面体现出来。
1、进行制度创新，完善市场机制，为企业集群发展提供一个好的市场环境。
在企业集群发展过程中，摆在政府面前的首要问题是怎样通过制度创新，来完善市场机制。因为只有市场机制的完善，市场中的竞争合作机制和价格机制才能有效地发挥作用，而这些机制功能的正常发挥，才能为企业集群的发展提供动力上的保证。政府在这方面的制度创新主要是建立健全市场规制职能，以法律制度来界定和保护私有产权，保证对各行为主体的激励，保障产品和生产要素的合理流动，打破地方和部门的行政性垄断和限制，建立和维护统一、开放和公平竞争的市场秩序;建立和完善市场服务职能，促进基础设施建设，注重教育和人力资本投资，加强信息服务;建立健全社会保障体系;加强经济与社会可持续发展的协调职能，等等。
2、制定有区域特色的企业集群政策，培育和建立区域创新体系。
过去十多年来，我国很多地方往往把高新技术产业片面地定义在那些生产高新技术产品的产业，即那些产品技术处于当代技术尖端的产业，比如信息技术、生物工程、航天航空、新能源新材料的产业，创新也往往被理解为在高新技术领域的创新，基于这种认识，很多传统的行业（如服装、制鞋业等）的创新和高新技术的应用没有受到足够重视，地方政府在发展企业集群时也往往去刻意追求一些高新技术产业（如我国上个世纪90年代遍地开花的高新技术开发区就是很好的例证）。按照哈佛大学经济学家迈克尔·波特的观点，生产率是繁荣的决定性因素，任何产业、任何集群，如果使用先进的技术，有受到良好培训的人员，都能提高生产率, 你可以通过制鞋致富，也可以种庄稼致富，只要用先进的技术方法从事这些行业, 所以所有集群都是好的。因此，国家在制定企业集群政策时，应在总结国内外成功企业集群经验的基础上，政策的着力点放在鼓励发展具有创新性和竞争优势的特色产业（而不管它是否是传统产业还是现代高新技术产业），并对企业提供整个价值链全方面的服务，为其搭建高效应用的创新平台，培育和建立区域创新体系。同时，要注意到各地区发展企业集群的初始条件不同，在制定企业集群政策时，不能在全国或全地区范围 “内实施一刀切”的政策，要能引导各地发展适应本地实际情况的企业集群，防止较严重的企业集群的地区同构现象出现。
3、根据市场的需要，建立独立于政治程序之外的中介组织。
企业集群的形成与发展往往需要数十年坚持不懈的努力，在这个过程当中，政府的作用是必不可少的，但是，由于政府会一届一届地换下去，每届政府对经济目标和社会目标的偏好不同，因此，所制定出来的与企业集群有关的政策就有可能产生较大的波动，影响了企业集群的持续发展，所以，有必要建立如 “企业集群发展委员会” 这样的介于政府和商业组织之间的中介组织，这种中介组织是独立于政治程序之外的常设机构，它专门负责促进企业集群发展方面的工作。这样，谁是地方长官、哪届政府在台上，都不重要，这种常设专门机构会始终如一地去推进企业集群的发展。
（作者单位 长沙理工大学经济学院）
来源：转载自《跨世纪•县域经济》2006年1月
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