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“市管县”体制是经济转轨的产物，在一定时期促进了区域市场的统一，促进了规模经济的形成，推进了中心城市的发展和城市化水平的提高。但是随着市场经济的发展，以及交通、通讯的发展和信息化程度的提高，“市管县”在效率上的优势大大削弱，地级市扩张较快，但城市化水平没有同步跟进。此外，还面临着产业升级、就业和社会保障压力。地级市宏观调控能力下降，集聚辐射能力较弱，帮助县加快发展是有心无力，存在“小马拉大车”的问题。在一些地级市，由于省对县专项要求市级配套，所带县反而成了“烫手的山芋”。另外，一些地区由于管理上的问题，存在市吃县、市刮县、市卡县的现象。纠正这些问题，“省管县”是一个选项，也是一种趋势。 从我国部分省份“省管县”财政体制的形式来看，浙江省的具体做法是∶在财政体制方面，预算内资金由省财政与县财政结算，预算外各种“费”由省与市结算；在政策传达、业务指导上，市财政局对县财政局仍有行政上下级关系。为了激励强县、帮助弱县，省财政确立了“抓两头、带中间、分类指导”的政策，即不同类型实行不同的政策，不搞一刀切。1992年、1997年、2002年，浙江省三次实施“强县扩权”，将“省管县”体制由财政体制扩大到其他方面，下放省部分审批权，赋予县大部分本该属于地级市的经济管理权限，减少对县集中，做到“藏富于县”，大大调动了县（市）发展经济的积极性。 山东省于2003年12月出台了《中共山东省委、山东省人民政府关于加快县域经济发展的意见》，列出了30个经济强县和30 个经济欠发达县，分别明确采取不同的扩大经济自主权的政策。对经济强县，赋予更大的发展自主权和分配自主权，在建设用地指标分配、高速公路建设和发展外向型经济等方面实行优先政策。对经济欠发达县实行扶持政策，加大财政转移支付倾斜力度，国家和省对交通、通信、能源、环保、流通、旅游、农业、林业、水利和教育、科技、文化、卫生等社会事业投资，重点向欠发达县倾斜；在融资担保、干部交流、人才引进和劳务培训等方面，实行特殊的政策。 2004年，湖北省确定了首批20个县（市）实行“扩权”。县（市）扩大的权限主要分为两类：除国家法律、法规明确规定以外，以前经市州审批或管理的，改由扩权县（市）自行审批、管理；须经市州审核，报省审批的，改由扩权县（市）直接报省审批或审核，报市州备案。随之，湖北省委、省政府又作出一项重大决策，改革现行省管市、市管县（市）的财政体制，在全省52个县市推行“省管县（市）”财政管理体制。其具体内容是∶省对县市实行信贷直达、项目直达、资金直达、财政直达。为进一步加大省对县域经济发展的支持力度，对68个县（市）调整和完善分税制财政体制省集中的增量，以2003年为基数，2004~2006年新增上交省增量金额返还县（市），用于推进乡镇综合配套改革和支持县城经济发展。省对下各项转移支付补助，按照规范办法直接分配到县（市）。省财政专项补助资金由省财政厅会同省有关部门直接分配下达到县（市），同时抄送市。河南省在《关于扩大部分县（市）管理权限的意见》中，将本属于地级市的部分经济管理权和社会管理权，下放给巩义、项城、永城、固始、邓州等5个县或县级市。这些权限包括计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接获得、税权部分扩大等。与此同时，河南省新密市等30个县（市）也享受原地级市掌握的在项目申报、用地报批、证照发放等方面的经济管理权限，以及部分税收权限。两者相加，在这次“强县扩权”改革中，河南省共计35个县（市）的管理权限被大幅度提升。 综上所述，“省管县”的优点可以概括为： 一是有利于减少管理层次。省直管县后，减少了市级中间管理环节，大大降低行政管理成本，从而减轻农民负担，增强省级调控能力。 二是有利于促进县域经济的发展。制约县域经济发展的主要障碍是管理层次多，办事效率低，权力下放不够。省管县后，省将对县扩权，增强县独立发展的自主权，为县域经济发展创造良好的外部环境。 三是有利于缓解县级财政困难。省管县后，省财政按财政体制直接结算到县（市），既避免了市级集中县财力的“市刮县”问题，又可使县级财政困难直接反馈到省财政，省财政宏观调控能力较强，便于及时解决县财政的困难。 四是有利于加强省对县转移资金、技术、人才。对于困难县来讲，由于积弱已久，不靠外力，难以得到发展。省管县后，省必将加大对困难县的补助，以促进困难县加快发展，增强发展的动力，达到将来减少补助的目的。省一级要素发达并相对集中，而县一级要素匮乏，为完成业务上的对接和管理上的便利，省必然加强对县的人才培训、人才交流和设备配置，推动县级提高管理水平和行政效率。 五是有利于提高财政资金使用效益。在“市管县”体制下，省对县财政补助资金的分配经过多个环节，资金使用情况的检查多头管理又难以到位。“省管县”后，省财政更加关注对县补助资金的使用效果，在实现公共支出均等化的前提下，会倾向于将补助资金投向效率高的县，在更高层次规划全省发展格局，避免重复建设和无序竞争，在资金、政策等方面有效配置资源。 六是有利于规范县级政府行为。在“市管县”体制下，县级领导由市级任命，对市负责，在经济指标至上的政绩观念下，上级政令在县级容易走样，县级存在为了出政绩而虚报浮夸的现象，存在拉税、买税等违规行为。在省直接管理下，省级要求更直接、更明确、更具体，将有效制止县级政府违规施政行为。 但现阶段实行彻底的“省管县”体制尚存不利因素。首先管理幅度的扩大，给省级财政增加了压力。虽然办公条件现代化提供了便利，但在惯性思维下，省财政无法迅速掌握县的实际情况。其次由于区域发展不平衡，各县情况迥异，资源、技术、管理水平等要素配置不均，行政管理人员素质存在较大差异，管理基础薄弱，县能否适应“省管县”体制，存在不小的疑问。如果按照分类管理的要求，各县实行不同的体制，那又将存在大量同县不同级现象，导致各自为政，影响政令畅通。小范围的区别对待政策和实施一定的过渡措施可削弱“省管县”的负面因素，但这些问题的彻底解决还需要更长的时间和更多的智慧。 （作者：张绍光 单位：江苏省连云港市财政局） 来源：转载自《跨世纪•县域经济》2006年1月 |